Lorena González Tocci es abogada y profesora de Derecho Constitucional de la UBA. Forma parte de la Asociación Civil de Estudios Constitucionales y analiza el fallo de ayer de la Corte Suprema con sus diferentes aristas en función de lo ordenado al Gobierno Nacional y al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en línea con la Constitución Nacional y su jurisprudencia.
¿Qué análisis realizas de la sentencia en función del derecho a la educación que le endilga la Corte al Estado Nacional?
En el caso de la educación, la fórmula constitucional es un reflejo del denominado federalismo de concertación, y por eso del juego de los arts. 5 y 125 CN surge la atribución en cabeza de la C.A.B.A. y de las provincias para decidir sobre los modos de promover y asegurar la educación de sus habitantes, como parte del denominado poder de policía de bienestar (125 CN) (considerando 13 del voto de Maqueda y Rosatti)
En la sentencia, la Corte recuerda que en el sistema federal argentino, la educación, dependiendo en que aspecto y en qué modo, puede ser regulada por el Estado Nacional como por las provincias ya que el Estado Nacional delinea la base de la educación y como lo establece el art. 75 inciso 19 CN, en esa tarea se debe respetar las particularidades provinciales y locales, a la vez que las provincias conservan la facultad de asegurar la educación primaria, de acuerdo con el art. 5 (considerando 12 del voto de Maqueda y Rosatti) . Y además, la atribución de esa competencia educativa al Congreso de la Nación no significo desconocer las competencias provinciales para regular sobre esa materia.
¿Qué análisis realizas de la sentencia en función de la autonomía que la Corte le atribuye a CABA y las provincias?
El conflicto que tenía que resolver era el siguiente: resulta constitucional, que el Estado Nacional mediante el dictado del DNU 241/2021 disponga la suspensión de la presencialidad en las aulas del ámbito de la CABA, sin que esto afecte la autonomía de la Ciudad y al mismo tiempo altere las facultades concurrentes entre la Nación y los estados locales.
En su defensa, el Estado Nacional invocó el ejercicio de atribuciones regulatorias federales en materia de emergencia sanitaria para ordenar la suspensión del dictado de clases presenciales y las actividades educativas no escolares presenciales en todos los niveles y en todas sus modalidades , en el ámbito del AMBA , con el fin de contener y mitigar la propagación de la epidemia de COVID 19 con el objeto de preservar la salud pública.
Para dar respuesta a este interrogante, la Corte comenzó por el principio, reafirmado la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, reseñando la línea de precedentes (“Nisman” Fallos 339:1342, “GCBA c Cordoba” Fallos 342:533, “Bazan” Fallos 342:509, “GCBA” Fallos 342; 533) que dicto desde el año 2016 que consolidan la identificación de la CABA como un actor pleno del sistema federal, como una “Ciudad Constitucional Federada”.
Y como consecuencia de ese status de Ciudad Constitucional la regla es la prevalencia del ejercicio regular de sus competencias locales, y solo subsidiaria y excepcionalmente, en cuando comprometieran los intereses federales, debe ser considerada como territorio sujeto a normas federales.
La capitalidad de la Ciudad es la excepción, y no la regla, y como consecuencia de ello, aun siendo la ciudad capital, esta no pierde la capacidad para decidir sobre la modalidad presencial o virtual en que corresponda llevar a C.A.B.A. la educación en su territorio.
En segundo lugar, analizó la competencia invocada por el Estado Nacional en el DNU 241/2021 que fue dictado “con el fin de contener y mitigar la propagación de la epidemia de COVID 19 con el objeto de preservar la salud pública” y señaló que tanto la autonomía de la CABA para definir la modalidad educativa como la atribución federal para atender una emergencia sanitaria deben entenderse en el marco del federalismo que ordena la CN,y especialmente, la distribución de facultades concurrentes que se asignan el Estado Federal y los estados locales.
Ese esquema federal implica reconocer que si bien tanto las provincias como la C.A.B.A. guardan una subordinación con el Estado Federal en ciertos ámbitos (arts 5 y 31 CN), esa subordinación no es indeterminada, sino que reconoce contornos y límites en el propio texto constitucional, y en este caso, esos límites fueron violados por el Estado Nacional al dictar el DNU 421 por exceder el marco de sus competencias.
En efecto, la Corte resuelve que en el caso concreto, el art. 2 del DNU 241/2021 viola la autonomía porteña a partir del análisis de la competencia sanitaria invocada por el Estado nacional que invade, sin fundamentos valederos ni justificaciones de peso, facultades locales vinculadas con la regulación de la educación.
De esa manera, no resulta admisible invocar en forma declamativa la existencia de una emergencia sanitaria ni las competencias federales en materia de salud pública. Deben brindarse, y más aun mediando una situación emergencia que por definición demanda restricciones más intensas de derechos, explicaciones suficientes que justifiquen el desplazamiento de una competencia local en favor de una competencia federal, que lamentablemente el decreto 241/2021 no exhibe.
Esto resulta particularmente relevante ya que la falta de justificación suficiente para ejercer una competencia sanitaria que alcance a suspender la modalidad presencial de la educación en la ciudad, invalida la decisión del Estado federal, porque en lugar de ejercer una atribución propia invadió una que le resulta ajena.
La Corte además, se pronuncia respecto de dos cuestiones que eran alegadas por el Estado Nacional como defensas para justificar la constitucionalidad del DNU. Por un lado, la utilización de la figura del AMBA, aglomerado urbano referido en el art. 3 del DNU 125/2021, como una conformación territorial utilizada para la implementación de las medidas de emergencia sanitaria. Sobre esta cuestión, la Corte destacó con acierto que más allá de la pertinencia estratégica, el AMBA no tiene virtualidad de alterar las potestades constitucionales reconocidas a los diversos componentes del Estado Federal que formen parte de esas aéreas. Nuevamente, la Corte remarcó los contornos de las facultades concurrentes en clave federal, destacando con necesario énfasis que toda conformación regional para el ejercicio de competencias exclusivas de las jurisdicciones locales o concurrentes con el gobierno nacional debe contar con la participación de las partes involucradas.
Por otra parte, consideró importante que la Corte se haya referido a la errónea invocación de la doctrina de los actos propios formulada por el Estado Nacional para invalidar la acción declarativa intentada por el GCBA.
Como bien señala la Corte, esa doctrina no resulta aplicable frente a conflictos que involucran la interpretación y al alcance de atribuciones de los estados locales y el Estado Federal en el sistema federal argentino, diagramado sobre la base de reglas de coordinación y concertación que surgen del propio texto constitucional. La falta de cuestionamiento de la Ciudad de Buenos Aires de todos las normas adoptadas por el Estado Nacional en el marco de la pandemia COVID-19 , no puede ser entendido de tal manera que implique derivar la renuncia a impugnar su validez constitucional, en el momento procesal oportuno. Sencillamente porque ello resulta irrenunciable precisamente por su status de Ciudad Constitucional Federada, que en definitiva consecuencia de su plena autonomía (arts. 5 y 129 CN).
¿Es un fallo salomónico para quedar bien con ambas partes en definitiva? ¿Por qué?
La Corte dictó un fallo ordenador en clave federal. Una sentencia necesaria para condensar y sistematizar las pautas constitucionales para resolver los conflictos que se suscitan a partir del ejercicio de las facultades reglamentarias excepcionales del Estado Federal en emergencia sanitaria frente a las competencias concurrentes con la Ciudad de Buenos Aires y las provincias, reafirmando el esquema que diseña la Constitución Nacional, antes y después de la reforma de 1994.
Lo importante es hacer una lectura racional del fallo y de sus consecuencias. La Corte definió una cuestión de competencia, señaló que en el caso de facultades concurrentes, el Estado Federal no puede ampararse en la mera invocación de la emergencia sanitaria para hacer prevalecer la atribución federal.
No es posible invocar la emergencia sanitaria para modificar el reparto de competencias entre el Estado Nacional, la CABA y las provincias. Debe brindar una justificación adecuada que respalde esa reglamentación de emergencia y de las medidas concretas que decida adoptar con esos fines.
En el caso, esa falta de justificación aparece cuando se confrontan los fines invocados por el art. 2 del DNU 241/2021 que suspende la presencialidad de las clases y la falta de acreditación de la interjurisdiccionalidad alegada por el Estado Nacional como factor determinante del ejercicio de esa competencia regulatoria. Además, y este es un aspecto por demás relevante, la Corte señala que en toda conformación regional, como ocurre en este caso con el AMBA, debe contar con la participación de las jurisdicciones involucradas para resguardar el ejercicio de las competencias concurrentes.
¿Qué implica en sí el fallo fuera de plazo y no declarando la inconstitucionalidad del DNU 421?
Muchos compartimos una intuición casi certera, la sentencia que dictara la Corte en este caso iba a ser de singular importancia y además, que se estructura iba a ser peculiar. Por el tipo de conflicto que debía resolver y por los tiempos procesales y de vigencia del DNU 241/2021.
Hoy, luego de su lectura, creo que podemos considerar que este es un fallo ordenador en clave federal. Además de fijar pautas claras sobre el ejercicio las facultades concurrentes entre el Estado Nacional y la CABA, condensa y sistematiza las pautas concretas para el ejercicio de las restricciones de derechos en el marco de las emergencias, en clave federal.
Es altamente probable que este tipo de planteos se repitan en el futuro, estamos transitando una pandemia que, por definición, demanda restricciones más intensas en el ejercicio de los derechos y que además, sabemos que aún no terminó, estamos atravesando diferentes etapas de una emergencia sanitaria prolongada. Pero esas restricciones nunca pueden ser contrarias a los limites que fija la Constitución Nacional, esos límites no solo exigen las medidas que se adopten sean razonables. Hay que recordar que la CN también distribuye las competencias entre el Estado Nacional, la CABA y las provincias, por eso resulta relevante destacar que además, esas medidas sean ejercidas por facultades propias sin invadir las ajenas.
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